丁某服上海市杨浦区房屋土地管理局颁发业主委员会证书案
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2013年3月6日
来源:
成都资深律师 http://www.zslscd.com/
【提 示】
本案主要涉及业主代表大会制定的自主管理章程的对外效力以及房屋行政管理机关对居住物业业主的自主管理权的管理和干预程度等问题，系新类型行政案件。
【案 情】
原告(上诉人)：丁某
被告(被上诉人)：上海市杨浦区房屋土地管理局(以下简称杨浦区房屋土地管理局)
第三人：上海市杨浦区江浦83街坊阳明新城业主委员会(以下简称阳明新城业主委员会)
2001年2月25日，阳明新城业主代表大会选举胡某、丁某等九人为阳明新城业主委员会委员，并通过了业主委员会章程，后又由业主委员会选举原告丁某为主任。2001年4月16日，被告杨浦区房屋土地管理局颁发了沪杨房第619号阳明新城业主委员会证书，登记的组织负责人为丁某。2001年12月22日，第三人阳明新城业主委员会召开业主委员会会议，经自然人业主胡某、沈某、虞某，法人业主上海侨益房地产有限公司的代表桑某、姜某、冯某以及自然人业主朱某、陈某各自的委托代理人表决，罢免了原告业主委员会主任丁某的职务，保留其委员职务，并选举胡某为新业主委员会主任。丁某中途离会，未参加表决，并于2002年1月20日自行召集业主代表大会，决定不执行2001年12月22日的业主委员会决议。2002年1月18日，阳明新城业主委员会致函被告申请变更主任登记。被告审核了第三人提供的2001年4月16日的沪杨房第619号业主委员会证书、变更登记申请函及2001年12月22日的业主委员会决议后，于2002年2月4日颁发了新的阳明新城业主委员会证书(编号仍为沪杨房第619号)，负责人由丁某变更为胡某。
原告丁某诉称：其原系阳明新城业主委员会主任。2001年12月22日，该业主委员会在原告中途离场未参加表决的情况下，决议罢免其主任职务。被告于2002年2月4日颁发沪杨房第619号业主委员会证书，将负责人改为胡某。原告认为业主委员会无权作出罢免主任的决定，且之后由原告召集的业主代表大会已否决了业主委员会2001年12月22日的决议。被告据此作出的变更该业主委员会主任的具体行政行为缺乏合法依据。故要求撤销被告于2002年2月4日颁发的沪杨房第619号业主委员会证书。
被告杨浦区房屋土地管理局辩称：其是根据第三人提交的申请等材料作出颁证行为，对第三人的申请只作程序上的审查，不作实体审查，被告无权干预业主委员会的自治行为，要求法院维持被诉具体行政行为。
第三人阳明新城业主委员会述称：业主委员会经开会讨论罢免了原告的主任之职。在选举主任时，由业主代表选委员，再由委员选主任、副主任。罢免主任的程序合法，要求维持被诉具体行政行为。
【审 判】
一审法院经审理认为：被告作为房屋行政管理职能部门，具有颁发业主委员会证书的主体资格。有关规范性文件未规定业主委员会主任的罢免程序，而《阳明新城业主委员会章程》(以下简称“章程”)规定主任、副主任在全体委员会中选举产生;委员(包括主任、副主任)经业主代表大会决定可予罢免。该规定是对业主代表大会罢免主任的授权而非对业主委员会罢免主任资格的排除。而章程对于业主委员会主任资格的罢免程序也未作规定，因此由主任的选举单位即业主委员会行使罢免权并无不当。2001年12月22日，业主委员会会议进行表决时，原告未在场，且两名自然人业主委托他人参加会议并表决，这虽与上海市房屋土地管理局《关于〈上海市居住物业管理条例〉有关条文的应用解释》中有关自然人业主不得委托他人参加业主委员会会议的规定相悖，但九名委员中另有六名作出罢免决议并选举胡某为主任，故最终该多数人的决议有效。原告自行召集业主代表大会与章程规定的程序不符，故该次业主代表大会作出的决定无效。被告根据原业主委员会证书、业主委员会的申请及决议，进行变更登记，颁发新的业主委员会证书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项，参照上海市房屋土地资源管理局《加强业主委员会管理若干规定》第二条第(二)项的规定，作出如下判决：
维持被告上海市杨浦区房屋土地管理局于2002年2月4日作出的颁发上海市杨浦区江浦83街坊阳明新城业主委员会证书(编号为沪杨房第619号)的具体行政行为。
本案受理费人民币100元，由原告丁某负担。
一审判决后，原告丁某不服，提起上诉。
上诉人丁某上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律不当。业主委员会主任的罢免，未经业主代表大会通过，业主委员会决议不合法，且之后上诉人召集的业主代表大会已否决了业主委员会决议。被上诉人颁发业主委员会证书事实不清，程序违法，请求撤销原审判决及具体行政行为。
被上诉人杨浦区房屋土地管理局辩称：其经审核第三人提供的材料，对业主委员会予以变更登记，颁发业主委员会证书符合法律规范的规定。请求维持原审判决及具体行政行为。
第三人阳明新城业主委员会述称：业主委员会章程未规定罢免业主委员会主任的程序，主任由业主委员会选举产生，业主委员会罢免主任程序合法。被告经审核，颁发业主委员会证书并无不当。要求维持原审判决及具体行政行为。
二审法院经审理认为，《上海市居住物业管理条例》及上海市房屋土地资源管理局的规范性文件未规定业主委员会主任职务的罢免程序。对章程第十条关于“委员(包括主任、副主任)经业主代表大会决定可予罢免”的规定，应理解为系对委员资格罢免的规定，包括主任、副主任的委员资格，而不能扩大解释为对主任、副主任职务罢免的规定。据此，《上海市居住物业管理条例》等规范性文件及章程均未规定主任的罢免程序，由选举主任的业主委员会行使罢免权并无不当。根据《上海市居住物业管理条例》、章程的规定，业主委员会选举、罢免主任系其自主的内部事务，杨浦房地局根据阳明新城业主委员会的决议，在主任人选发生变更后，根据原审核登记的文件材料、变更登记申请及证明材料，相应地予以变更登记，符合法律规定。上诉人的上诉请求，缺乏事实证据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币100元，由上诉人丁某负担。
【评 析】
上海市对居住物业管理实行的是业主自主管理、房屋行政管理机关对业主自主管理机构(业主大会、业主代表大会或业主委员会)进行监管的制度。本案在审理中主要解决以下法律问题：
一、业主代表大会制定的章程及其效力
现行法律法规对于业主委员会主任的产生、罢免的主体和程序都没有作出规定，因此业主代表大会制定的章程的效力对法院判案具有直接的影响。《上海市居住物业管理条例》赋予业主大会或者业主代表大会对物业进行自主管理的权利，其通过的章程，是业主自我约束、自我管理的团体意志的体现。在不违反法律法规禁止性规定的情况下，章程不仅对业主有效，而且对基于章程所发生的争议，法院在审理时也应适用章程判断是非。
二、阳明新城业主委员会是否有权罢免业主委员会主任职务
《阳明新城业主委员会章程》第十条规定“本会设委员9名，其中主任1名，副主任1名。主任、副主任在全体委员中选举产生;委员(包括主任、副主任)经业主代表大会决定可予罢免。”原告认为根据该条规定，主任需经业主代表大会方可罢免。对于该条的理解，一、二审法院存在着分歧，一审法院认为虽然该条规定了业主代表大会有权罢免主任，但并不排除业主委员会有权罢免主任;二审法院认为，根据条文本身的内容看，该条强调的是委员资格经业主代表大会决定可予罢免，括号中的内容是指主任和副主任委员身份的罢免同其他委员。虽然一、二审法院对业主代表大会是否有权罢免主任之职存在分歧，但对于业主委员会有权罢免主任之职的意见是一致的。由于章程仅明确了主任在业主委员中产生，未规定罢免的主体，鉴于本案中主任由业主委员会选举产生，而非业主代表大会选举产生，基于一般的法理认识，在对于罢免主体没有明确规定的前提下，选举者有权罢免其选出的代表。从这个角度出发，认定业主委员会有权罢免主任合理合法。
三、罢免程序是否合法
原告认为有两名委员委托他人与会投票，且原告本人未参加投票，故投票及决议无效。上海市房屋土地管理局《关于〈上海市居住物业管理条例〉有关条文的应用解释》规定业主委员会成员参加会议不得委托代理人，由于业主委员会是基于信赖而获得权力的，这种权力有相当程度的人身依附性，不能任意委托他人行使，否则就辜负了业主的信赖。所以上海市房地局关于业主委员会不能委托他人参加会议的解释是符合身份行为不可代理的原则的，故该两名委员委托他人投票的行为无效。由于该两名委员及原告均知道会议，其不参加投票是自己对权利的放弃，故不影响会议召集程序的效力。本案中由于业主委员会同意罢免丁某并选举胡某为新主任的有效票已有六票(超过半数)，故决议有效。
四、区房地局颁证行为的性质
行政机关颁发某种证书，是行政登记行为的外在表现形式，其核心是通过登记对某一行为或事实予以公示、许可或者确认。登记行为体现了公权力对私权力的管理和干预。本案中被告的登记是对已发生事实或行为的确认和公示，是有限审核登记，兼有备案和审核的功能。业主委员会是物业业主的自治组织，其负责人的变更属于自主管理的内容，行政机关无权干涉。但《上海市居住物业管理条例》又规定，业主大会、业主代表大会或业主委员会作出的决定违反该条例的，房屋行政管理部门有权责令限期改正或撤销其决定。可见，被告在接到变更负责人的申请后，不能简单地只审查提交的材料是否齐全、形式是否符合规定，而应当进一步审查有无违反法律法规的禁止性规定，如有应当不予登记，同时可责令改正或撤销。根据本案庭审情况，业主委员会决议未有违反禁止性规定的情形，故决议有效，被诉具体行政行为应予维持。
一审判决书：上海市杨浦区人民法院(2002)杨行初字第41号。
一审法院合议庭组成人员
审判长：袁芝田;审判员：张胜凤;代理审判员：胡海容。
二审判决书：上海市第二中级人民法院(2002)沪二中行终字第291号。
二审法院合议庭组成人员
审判长：钱锡青;代理审判员：沈亦平、王朝晖。
案例提供单位：上海市杨浦区人民法院
编写人：胡海容
